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【文史】吃空饷,“吃”出来的权力病

2019/9/4 16:23:12

【文史】吃空饷,“吃”出来的权力病

唐朝全国军队“有籍无人”的比例竟然过半

 

历史上,何时开始出现吃空饷现象?先秦时代,由于是世袭贵族社会,无论是地方的官,还是军队里的将领,都是有分封领地的贵族,并不领取“俸禄”,而且士卒当兵打仗只是服劳役,也没有军饷可领,因而自然也就不会有所谓吃空饷的问题。

 

到了秦汉大一统之后,随着世卿贵族社会的解体,由朝廷付给的俸禄代替了此前的封地,吃空饷才有了存在的可能。

 

1975年在湖北云梦出土的《睡虎地秦简》中,就出现有“不当禀军中而禀者,皆赀二甲”律文,即是专门针对冒领军粮的处罚,说明到了秦代,军中已经出现了虚报名额冒领军粮的现象,可谓中国古代吃空饷最早源头。

 

从现存的史料来看,中国古代军队出现大规模吃空饷的弊端,是中唐以后的事情。随着时间的推移,隋唐时期一直实行的府兵制到了唐代中期已经名存实亡,不得不改为了募兵制,士卒载于军籍并由朝廷按册支付军饷、供给,由此给统兵将领打开了虚报兵额、冒领军饷物资的方便之门,军队吃空饷现象也就十分普遍。

 

唐代宗时期的大诗人白居易,形容当时军队吃空饷的乱象时说:天下各地统兵之将,无不捏浮报军籍以冒领粮饷,按实核计,真正实存的兵数不到十之六七,如果出现战死、逃亡情况,则十年之内实际兵数又将减少十之二三。

 

全国军队“有籍无人”的比例竟然已达到了一半以上,足见其时吃空饷问题之严重。不仅如此,即使在实际在籍的兵员中,还存在很多隐形吃空饷的现象,不少士卒不过是按时应卯,平时却各有营生,甚至有士卒终日市场摆摊做小买卖。

 

延至宋代,军队吃空饷的现象更是激增。据《宋史》《续资治通鉴长编》等史书记载,宋仁宗时期的中央禁军,按照正常编制,应该是以马军四百、步军五百为一指挥,但是“额存而兵阙”、不满编的情况比比皆是,大多数指挥仅有马军数十骑、步军也不过二百余,虚报兵额超过半数。一直困扰北宋始终的“三冗”之弊中,因吃空饷而起的就有“冗兵”、“冗费”两项,三占其二。吃空饷泛滥,军队虚空,最终也导致了北宋国防虚弱不堪。

 

大明朝那腐朽的制度,给了将领“豹子胆”

 

明嘉靖年间,由于皇帝整天忙着炼丹寻仙,大明朝上下腐败成风,北方边境的鞑靼猖狂,屡屡挑衅。嘉靖二十九年,鞑靼带兵攻打大明朝,一路上,攻大同,打蓟州,竟然长驱直入直抵京城。京城危在旦夕,可让人奇怪的是,朝廷却迟迟没有动静。原来,当时驻守京城的早已不是以前的十几万大军了,彼时的京师名义上有十四万兵士,可实际上实打实地算,才只有区区五万人而已。大明朝那腐朽的制度,给了领兵将领“豹子胆”,九万军饷就这样装进了他们自己的腰包。

 

本来,明朝肇建之初,明太祖朱元璋鉴于宋代募兵制造成的“冗费”、“冗兵”之害,改行“兵农合一”的“军户”制度。被划为“军户”之家能分到一块土地,战时出征,平时务农,并不从朝廷支取粮饷,因此也一度杜绝了吃空饷的可能。但是,这种不分良莠、强制限定军籍的军户制度,时间一久不可避免地会走上僵化、衰落之路。由于军户兵弱不堪用,明代后期又重行募兵制,吃空饷的历史老问题也就如影随形地出现,到了明代末期已相较唐、宋有过之而无不及。

 

明朝开国,朱元璋号称养兵百万,不费百姓一粒米。可惜,至王朝末年,军队根本无法养活自己,只能虚报兵额,冒领粮饷。将领袁崇焕向崇祯皇帝禀报将领毛文龙的罪状:“文龙一匹夫,不法至此,以海外易为乱也。其众合老稚四万七千,妄称十万,且民多,兵不能二万,妄设将领千。”(《明史·袁崇焕传》)士兵只有四万七,却报十万,这空饷,多吃了一倍。然而,毛文龙被杀后,袁崇焕担心其部下生变,不仅不予减饷,反而将饷银增加到十八万,这是不是将吃空饷合法化了呢?

 

毛文龙吃空饷,被袁崇焕举报。吴襄吃空饷,却向皇帝主动坦白:“臣罪万死,臣按册兵力八万。核其实三万余人,非几粮食不足以养一兵,此各边通弊,不自关门始。”“若三万人皆战士,成功何待今日?臣兵不过三千人可用耳。”(《绥寇纪略补遗》)吴襄是吴三桂的父亲,曾担任辽东总兵。虽然他口口声声“臣罪万死”,心里却清楚,皇帝并不会因此惩罚他,因为军队吃空饷是当时的潜规则,犹如拉帮结派是官场的潜规则一样。关键在于,你吃空饷不能吃过了头,三万兵,报八万;孙承宗五万兵,报十一万;毛文龙四万七千兵,报十万,依此比例,便不为离谱,执政者只好睁一只眼闭一只眼。

 

清朝的军队吃空饷,吃出一个名目

 

清朝的军队吃空饷,蔚然成风,甚至还吃出一个名目,曰“荫粮”。依大清军制,分八旗和绿营。绿营是汉兵,自然不及八旗尊贵,同一军阶,其待遇还不足八旗的三分之一。据《清实录》,光绪二十三年,议裁长江水师,理由之一是水师“口粮亦较绿营为优”,由此愈发可见绿营待遇之低,常被拉出垫底。因饷银菲薄,绿营吃空饷,便有了合理性与急迫性。

 

清乾隆皇帝曾一度核查云南绿营驻军粮饷情况,结果发现绿营上下吃空饷早已是不成文的规矩,如开化镇额定驻军应该有一百八十五人,但实际兵丁数仅七十一人,有一百一十四人是在吃空饷,有营官甚至将自己不满十岁的亲属编入册籍支领钱粮。至于嘉庆、道光之后,清代各地八旗、绿营驻军“不事操防,以空名冒钱粮,专事肥己”,而且还出现了军队里的空饷名额不仅可花钱贿买,还可以父子相传。彼时有一个说法叫“荫德”,指先辈遗下的德泽,与其相应,吃空饷则美其名曰“荫粮”。这犹如将一项弊政包上了合法的外衣。

 

军队与执政者,就此沉入一场“甜蜜”的骗局。鸦片战争爆发之前的1838年,禁烟派官员黄爵滋在奏折中说,“粮多冒领,则有饷无兵”,1853年吏部右侍郎爱仁则向皇帝奏称,京师“步军营额设甲兵共两万一千余名,风闻现在空额过半”,可见吃空饷现象之严重。

 

古代军队的吃空饷,与现下“不上班但是可以领工资”的现象,尽管有很大不同,但也有共同点,即财政的混乱和低效率。公共财政本来应完全用于公共服务,但吃空饷却使公共财政支出转化为个人私利。

 

战乱时期,民国这样的案例同样也不少。江西大余县警察局,因吃空饷案发,本来,正式警官和警员只有123人,上报的名额,却达255人之多,浮报与实有的比例,堪比明末军队吃空饷的成例。这些空饷并未落到警员头上,被局长郭焱冒领后折价变卖。调查此事的江西省高等法院大为震怒,斥道:“系该员糊涂抑或是胆大包天?浮报人数竟超实有,实属罕见。”这是1943年的事,因时值抗战,案件一拖再拖,最终不了了之。

 

地方行政吃空饷,是为“权”而不是“饷”

 

随着时间推移,吃空饷逐渐开始从军队向地方行政系统滋蔓,最后成为军、政两界均存的一大痼疾。

 

与军队明目张胆虚造名册、冒领粮饷不同,历代地方行政吃空饷大多是“实有其人但不履职”,属于是一种“隐性”的吃空饷。例如,东汉末年,董卓擅权,“一人得道,鸡犬升天”,不仅让家族成员担任各种要职,还加封自己年幼的孙女为谓阳君,甚至将自己仍在襁褓之中的幼子也封为侯爵。除此以外,如魏晋、两宋时代官制繁复,存在有不少“遥领”、“兼”、“摄”等只领俸禄、不需实际履职的官员,也算是另一种形式的合法吃空饷。但是,上述两种吃空饷现象的存在,显然都是为了“权”而不是“饷”。

 

明清之后,地方行政吃空饷现象才开始变得日渐多了起来。明嘉靖十四年,工部书吏蔡泳受等人,通过造假印、虚报官员姓名的方式,前后共计冒领银七万两之多。明末崇祯年间,一度任职京官的林时对曾描述自己在京中衙门见闻:京城各衙的衙役多半“窜籍”三大营,两边冒名领取粮银,已是十分普遍的现象。清代虽然对地方衙门的吏役人数有严格限定,但是全国各地州、县衙门的书吏、衙役规模总数多达百万计,其中到底有多少只是“挂名”而已,到了清中后期实际早已无法计算,地方赋税“存留”中有多少是真正用于支付给吏役,也就成了一笔难以厘清的糊涂账。

 

当然,与军队吃空饷相比,中国古代地方行政吃空饷现象一直要少得多,问题也远没有军队那么严重。个中原因,除了地方官薪俸支出相对军队监管更严格、透明外,还有一点就是,中国历代多是由地方官全权负责的“代理人”制度,地方官员对于地方的税赋收入,除了按规定数额上缴中央以外,剩下地方行政经费都是由地方官全权处理,因而吃空饷对于官员并无太大意义。而对于差、吏,由于可支取的薪俸(“工食钱”)微薄,挂名领薪、吃空饷反而不如弄权谋私、敲索乡里来得“划算”。因此,中国古代地方行政中“吃空饷”现象不如军队那样普遍,不仅不是因为地方官吏更加廉洁、自律,而恰恰是因为在同样缺乏权力监管的情况下,地方官吏有比“吃空饷”更为简便、实惠的谋私途径。
  

(注:本文转自解放日报。本文编辑:谢飞君 编辑邮箱:shguancha@sina.com)